教育專業月刊

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   香港教育改革政策的經驗

第四屆世界比較教育論壇

全球教育改革﹕公平•品質•發展

2011年10月22-24日

北京師範大學

 

香港教育改革政策的經驗

胡少偉

香港教育學院

 

教育政策的探討

 

面對全球一體化和資訊科技的發展,各地都進行或大或小的教育改革;香港特區政府于這個世紀初規劃了香港教育制度改革的建議,推行了一個全面的教 育改革。時光轉逝,香港教育改革的推行至今已有十年多了;衣華亮(2010)指出“在實踐的執行過程中,教育政策執行偏離時有發生,嚴重阻礙了教育政策及 目標和教育公平的實現”(頁22)。究竟香港教育改革的執行是否如當初計畫般推行,並得到相應的效果,這是值得作深入研究。正如劉復興(2003)認為 “通過對現實教育實踐中的教育政策進行分析、批評,通過及時糾正不科學的、不合理的教育政策以及在特定教育政策指導下的教育實踐,教育政策分析可以大大提 升教育科學理論的實踐價值”(頁13)。這篇文章的重心是回顧香港教育改革政策的實踐,看香港教育改革過程中在教育公平、品質和發展的情況,並藉一個問卷 調查去瞭解教師對過去十年教育政策的評價,從而分析香港教育改革的成敗之處及就香港教育未來發展提出建議。

 

全球化下的香港教育改革

 

面對全球經濟一體化和資訊科技的急速發展,香港在世紀轉接時規劃教育發展藍圖,提出因應知識生命週期的縮短,資訊科技又把世界空間縮減,社會環 境產生了難以預測的變化,“香港教育要培養一些對將來有更高應變能力的同學,便要讓學生知道未來社會的經濟基礎不再純粹倚賴勞力或知識”(羅範椒 芬,2000,頁5)。為了使香港教育能追得上時代變化的需要,教統會在其建議中提出了香港教育改革的五個願景:建立終身學習的社會體系、建立多元化學校 體系、塑造開髮型的學習環境、確認德育在教育體系中的重要使命、建設一個具國際性、具民族傳統及相容多元文化的教育體系(教統會,2000,頁4-5)。 從這些願景的陳述,特區教育決策者視是次教育改革是一項長遠而全面的規劃;而是次教育改革的啟動,正如何景安(2009)在《教育小百科》內指出,“教改 的目標,是為學生提供更多元化的課程、選擇和機會,讓他們都能得到全面發展;改革的主題是提倡終身學習及全人發展,社會上亦已就學生為本、永不放棄、全方 位學習、講求質素及全社會動員等基本原則取得共識”(頁49)。也就是說,有本土評論認為香港教改政策是有一個廣泛認同的基礎。

 

時任教統會委員程介明(2007)指出“在擬訂政策檔的時候,教育統籌委員會就很明確,教育的發展,必須從個別學生的全人發展和個人前途作為 出發點,而不是以香港的宏觀經濟作為出發點,才能真正地適應社會的急速變化”(頁9);因此“終身學習、全人發展”成為了這個《香港教育制度改革建議》的 另一個名稱。本土課程學者黃顯華(2001)則強調“制度政策和學校行政管理的改革,假如未能直接或間接促進教師、學校或制度層面的課程教學的設計和發 展,這些改革都可算是無的放矢”(頁21);因此,課程改革其才是教育改革的真正焦點。在香港,課程發展議會緊隨教統會的教改檔,於2001年7月發表 了《學會學習──課程發展路向》報告書,計畫用10年時間全面改革香港中、小學課程,以向學生提供一個均衡的新課程;時任課程發展總監陳嘉琪(2007) 指出政府在課程改革時“建議學校通過四個關鍵專案來促進學習,並在各學習領域提升學與教的效能,包括加強批判性思考能力、創造力和溝通能力,這些都是促進 學生學會學習的共通能力” (頁7)。而為了有效推行課程改革,課程發展處在課改初期提出了多項支持學校措施,包括:檢視課程並發佈課程指引、加設小學學位教師的職位、提供培訓課 程、推行“種子”計畫、製作各類教學資源和安排“空降部隊”到校支持等。

 

新世紀後香港教育改革的實踐

 

教育社會學家曾榮光(2000)在分析香港上個世紀的教育政策時,曾總結出“在整個1982至1997十五年香港教育政策議論背後,一個深層的 議論題旨就是教育質素與效能的追求以至膜拜”(頁15)。中小學教育的公平,一向是香港教育界和教育社會學學者的關注;在2000年發表的《終身學習、全 人發展:香港教育制度改革建議》,教統會亦有批評過往的教育只能培養少數的優秀人才,削弱了香港的社會公平;並表明“提出的改革方案,旨在形成新的競爭意 念,塑造新的競爭機制,兼顧擇優與公平,讓教育制度成為不放棄任何一個人、促進社會公平的主要社會機制”(教統會,2000)。可見,促進教育公平的理念 是香港教改的一個核心價值;而按這個思路,小一入學機制內原有的自行分配學位亦由65%減至50%,以提高小一入學機制的公平性。同時,“教統會亦建議把 中學自行收生比例由10%增加至20%及將升中派位組別由五個改為三個”(黃浩炯,2005,頁20)。這些與升學有關的政策改變目的是促進香港教育的公 平,減少教育制度上的不公平是香港教改藍圖的一個核心價值。

 

有關香港教育改革的品質,根據課程改革中期調查報告“發現在2006/07年度採用四個關鍵專案來促進學與教的中、小學數目分別是改革前的二倍 和四倍以上”(教育局,2008,頁20);同時這個課改調查亦發現大多數學生表示教師已採用了更有效的學與教策略,可見課程改革是有一定進展的。在學生 方面,“2006年全球學生閱讀能力進展研究顯示,在45個參與地區中,香港小四學生的閱讀能力從2001年排名第十四位躍升至第二位”(王啟 思,2007)。在這個國際學生評估對比中,香港課改四大關鍵專案內的閱讀是有成效的。而最近公佈的“學生能力國際評估”結果,亦發現“與07年比較,香 港學生于數學排名保持第三位,閱讀能力第四,科學第三;與前三期研究結果比較,香港學生于三項能力的整體表現有進步,閱讀表現亦明顯較前兩期優勝”(星島 日報,2010.12.08,F01版)。這些香港學生在國際評估的進步成績,反映了香港教育改革在質素方面是有成效的。

 

有關香港教育改革政策的發展,下表一是新世紀後香港的主要教育政策檔摘要,內容除了教育制度改革和課程改革之外,也有涉及語文教育、教師專業 能力、學校評鑒和新高中學制等教育變革的政策。可見,這十年間香港教育改革政策涉及的範圍是十分的廣泛;然而,正如Inbar等(2003)認為“雖然決 策在政策的制定過程中是一個很重要的事情,但是,很顯然,在決策之前,還應該經歷一些分析活動和政治活動;在決策之後,還要做一些同樣重要的規劃活動” (頁100)。每一個重要的教育政策是需要不時的檢視,香港在新世紀最為慎重的教育政策是高中學制的產生;2000年教統會《香港教育制度改革建議》內雖 未有決定進行高中學制的改革,但經過2004年的諮詢後,當時的教育統籌局終決定於2009年推行新高中學制改革。這個新高中學制除了新增通識教育科外, 還有引入應用學習和要求各高中生參與其他學習經歷,其改革方向與2000年政策所強調的培育學生“終身學習、全人發展”的方向是一致的。

 

表一:香港於新世紀後的主要教育政策檔

年份

教育政策檔

2000年9月

《香港教育制度改革建議:終身學習‧全人發展》

2001年6月

《學會學習:課程發展路向》

2002年

《基礎教育課程指引:各盡所能、發揮所長(小一至中三)》

2002年9月

《香港學校表現指標》

2003年6月

《提升香港語文水準行動方案》

2003年11月

《學習的專業、專業的學習》

2004年9月

《善用資訊新科技 開拓教學新世紀》

2005年5月

《高中及高等教育新學制──投資香港未來的行動方案》

2005年12月

《檢討中學教學語言及中一派位元機制報告》

2007年3月

《高中課程及評估指引》

 

香港教育改革的成功之處

 

郭少棠(2008)在《育才創新路:香港十年教育回望》一書內總結:“過去十年香港教育發展,不論中間有多少因變遷而帶出來的震動,更重要的是 未來教育應該走的方向越來越明顯:放棄填鴨式傳統、普及大專教育、打破大鍋飯的資源分配、引進競爭和多元化選擇、提出專業主導和校本問責的辦學原則”(頁 364)。這說明了香港在推行教育改革政策過程中雖有一些爭議,但其教育改革政策方向是一貫和獲認同的。在檢視香港教育改革的情況時,教育局局長孫明揚 (2008)曾指出政府“全方位發展優質教育,推動多項改革,教育改革亦已進入鞏固期;多年來,教育占政府每年開支預算約四分之一,是經費最多的政策範 疇,其目的在於提升香港的教育質素”(頁1)。可見繼續投入教育經費支持教育改革的推行,是歷任教育決策官員的執著。而在最近公佈的學生能力國際評估計 劃,2009年“香港學生的數碼閱讀能力於19個國家和地區中排名第五,逾九成港生基本水準的第二級或以上水準,高於16個經濟合作與發展組織成員國的平 均百分比”(星島日報,2011.06.29,F02版)。這又是一個例證說明教改後香港學生能力在國際上是有不俗的表現。

 

為了搜集中小學教師對新世紀後香港教育改革政策的響應,香港教育工作者聯會于2011年5月向全港中小學發出邀請,讓校內教師參與“教師看近 10年香港教育政策的優劣”問卷調查,來自75間中小學共1264位教師有效地回答問卷。在40項被問到的教育政策中,中小學教師對34項教育政策的平均 滿意度合格;可見香港教育政策基本上是獲中小學教師的肯定。在十度量表中,最多教師感滿意的政策是:在2008年逐步增加中小學學位教師比例其平均滿意值 為7.04分,其餘教師滿意度較高的十項教育政策可見下表二;當中大部份教師評價較高的政策,如減少每班學生人數、推行12年免費教育和為提早退休教師提 供特惠金等皆並不涉及教育改革政策的核心內容,反而是與教師切身問題和學生學習有關的政策,會得到教師們有較高的滿意值。

 

表二:教師較滿意的特區政府的教育政策

香港教育政策專案

平均滿意值

1. 2008年逐步增加中小學學位教師比例

7.04

2. 提高中小學幼稚園的師生比例,將中一學生人數由40減至34人

6.97

3. 2008年推行12年免費教育,顯示對下一代教育的承擔

6.85

4. 2008年落實小學小班教學,全港大多數小學以25人開班

6.78

5. 為提早退休教師提供特惠補償金(俗稱肥雞餐),以減低超額教師人數

6.54

6. 為家長出版中小學概覽和增加升中生自行報讀中學數目至兩所

6.46

7. 2000年建立教育城,為教師提供教學資訊和支援平臺改革

6.45

8. 2008年正式設立小學設立副校長職位,以增加小學行政的領導力

6.35

9. 將英語為母語的教師計畫推廣至小學

6.32

10. 全面推行小學全日制,讓受歡迎的上下午校分拆成獨立兩間學校

6.27

10. 2008年為非華語學生設立中國語文補充指引

6.27

 

 

 

 

在過去十年,香港教育發展另一個較明顯的進步,是中小學教師的受訓率和學位率皆有明顯的升幅。“中學教師的受訓率和學位率由2001至2002 年度的87.9%和86.6%,提高至2008年的94.2%。而小學教師的受訓率由2001至2002年度的90.8%提升至2006至2007年度的 94.6%;學位率更由2001至2004年度的49.6%增至2006至2007年度的80.4%”(胡少偉,2009,頁201)。與此同時,正如曾 曉東、曾婭琴(2009)指出“生師比是教育資源分配中一個很重要的指標”(頁154);國際上經常以比較生師比作為一個地區教育改善的指標。在下表三 中,香港中小學和幼稚園的生師比在過去十年內有明顯的降低,這反映了特區政府積極增加教師人手,以便向各級學生提供更佳的教育服務。

 

表三:香港中小幼學校學生與教師比率的改變

 

2009/2010

2006/2007

2003/2004

2000/2001

幼稚園

9.6

9.4

10.2

11.8

小學

15.7

18.0

19.5

22.0

中學

16.0

17.2

18.0

18.6

 

香港教育改革的失敗之處

 

在過去十年,香港教育最受人批評的是生源不足所引起的教育問題。在2003年,由於通縮嚴重影響政府收入和被審計署的批評,當時的教統局提出要 關閉成本高而效益低的學校;未能開辦一班的小學要按規定於三年內關閉。正如莫慕貞(Mok,2007)指出“令從業者不安和引起決定性恐慌的原因是出生率 低所引起的小一學生急劇減少;而因收生不足而聯繫到學校關閉,在2000至2006年約有110間小學被政府所關閉”(頁201-202)。其影響之廣, 連臺灣學者黃宗顯、劉健慧(2010)亦指出“教師的超額造成教師流失率的升高,顯現少子化亦大大衝擊香港的教育體系”(頁173)。另一方面,學者鄭燕 祥(2009)則認為“在過去十年亞太地區國際性教育改革候群症和香港教育改革的樽頸效應下,使那些有興趣透過教育改革去推動教育發展與改革者學習到一個 痛苦的教訓,不少原有良好意圖的改革,因無知地強力推動而成為了教師、學校和社會的惡魔”(頁65),其批評的焦點在教育部門推行方法的失誤。

 

正如吳天元(2006)指出“重視教改的夥伴關係和改革實驗過程及結果,以避免教育改革流於形式”(頁121);香港要使教育改革政策順利發 展,實應不時檢視改革過程及各夥伴對教改的回饋。在上述的教聯會調查中亦發現中小學教師認為有6項教育政策是不合格的,其平均滿意度低於合格的5分;最多 中小學教師不滿意的是在2004年開始因應學生人口下降而要求收生不足的小學在三年內結束,這與上文學者所提及的分析是一致的;其餘五項不合格的政策可見 下表四,當中包括推行外評核實自評、減少升中學生組別和在高中引入校本評核等。這些被香港教師視為不滿意的政策,大多是直接影響教師教學的政策;而在大部 份教師不認同的情況下,這些教育政策的成效一定會被大打折扣。

 

表四:教師認為特區政府不合格的教育政策

香港教育政策專案

平均滿意值

1. 因應學生人口下降,2004年開始要求收生不足小學在三年內結束

3.90

2. 2003年推行外評核實自評計畫,並於08年推行新一輪的外評架構

4.49

3. 2001年升中生學能組別由5組改為3組,雖較公平卻引起更大的學習

4.80

4. 在新高中公開試分階段推行各科的校本評核

4.82

5. 2006年成立教師工作委員會檢視教師壓力,及後成立教師陽光專線

4.95

6. 2008年推出「全校參與模式融合教育運作指南」,並提供更多的教師

4.98

 

 

 

香港教育發展的策劃

 

國際權威顧問機構麥肯錫2010年底發表報告,高度評價香港教育體系在國際上的表現,並充分肯定香港教育發展的持續進步;但教聯會主席黃均瑜 (2011)在《香港教師看新世紀的教育發展》一書的序言卻指出“令人關注的是,調查發現大部份教師不滿教育發展令工作量及壓力大增,過半數人批評政府不 重視民意……如此落差,政府是否應該好好關注?”(頁4)。雖然香港教育十年來的發展在改革理念教育公平、學生表現、教師學歷和師生比等方面有一定的成 效,但因應學生人口下降、輕視教師的聲音和無視教師工作壓力的增加,也是造成香港教育界對教育改革的怨氣。故此在規劃香港教育未來發展時,必須吸收過去十 年的教訓,細心地考慮學生人口的變化和教師對未來教育政策的承受力,以確保相關的教育政策得到有效的推行。最後,有關教育改革政策的制定,內地學者黃勝 利、刁文(2010)認為“教改絕不只是教育部的事,不應該由教育行政部門單方面說了算。如何將強大的社會壓力轉化為改革教育的實際動力,汲取全社會的資 源和智慧,必須建立有效的公眾參與、公開討論的機制” (頁58-59)。說到底,一個教育改革政策的制定,只是真正改革的開始;若要教育改革政策能有效地施行,一定要讓全社會作充分的討論。而教師作為教育的 最主要持份者,教育部門更應爭取教師對教育改革政策的認同,並不時瞭解教師對相關政策的評價,以持續地優化這些教育政策,務求令教育改革的目的得到有效的 體現。

 

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