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  香港教育發展的官民對話

澳門大學教育學院
2011年華人社會的教育發展系列研討會----教育對話
2011年11月11日至13日
 
香港教育發展的官民對話
香港教育學院
國際教育與終身學習學系
胡少偉
 
摘 要
 
香港教育改革於2000 年正式啟動,不經不覺已經超過十年,期間香港教育的發展有成有敗。當中教育官員和決策者一直較側重於教改的理念和方向,而前線教育工作者卻因教改而感到工 作量徒增和受壓。為了回顧香港教育在新世紀的發展歷程,本文將整理十年來香港教育發展的主要事件,香港教育界對教育發展的評價,並借用學前教育學券的政策 個案去反映民間的互動;期透過這篇文章的分析展現出官民對話對制定教育政策的重要,促進香港教育的未來發展。
 
關鍵詞﹕香港教育改革、香港教育政策、官民對話
 
 
教育政策的官民對話
 
自從國務院開展了《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》的諮詢,教育政策的對話,越來越受到內地和港澳教育界的重視。回顧這次綱要制定工作大體上經歷了三個階段,包括08年8月開始的調查研究階段,教育部去摸清教育概況和發展觀念;09年3月則為起草論證階段的開始,各地教育專家就起草文本作出反複論證;而第三階段從2010年2月起,文本面向全社會公開徵求意見,收到二萬多條來自網站和電子郵件的意見。可見,這個《規劃綱要》的制定是官民對話的過程,受到內地各界高度評價,認為體現了“廣納群言與專家諮詢相結合、聽取教育系統意見與聽取社會各方面建議相結合、充份討論與凝聚共識相結合” (教育部新聞辦公室、中央教育科學研究所,2011,頁22) ,這是內地教育政策制定民主科學決策的一個生動實踐,官民對話是整個過程的核心觀念;所謂對話,王向華(2009)認為“對話是平等者之間一種共生的交往關係;通過對話,在兩者之間的邊緣產生新的火花或達到新的視界融合,從而促進真理與公正的實現”(頁3)。
 
在澳門,教青局亦於2011 年展開就“非高等教育發展十年規劃”的諮詢,教青局梁勵局長曾於4月25日到訪澳門中華教育會,李沛霖會長在致歡迎詞時表示:“是次座談會是政府與教育界 之間的一次既難得又寶貴的溝通機會;透過溝通能讓我們了解到政府的教育政策,我們亦能就現時教育工作中遇到的問題和困難向政府反映,共同努力推動澳門教育 事業的發展”(澳門教育通訊員,2011,頁5)。而立法會內熟悉教育的議員亦公開指出:“教育十年規劃應該就各個階段目標、實施流程、方法措施、成效指 標、人力資源分配、監督機制、反思調整機制等有所描述,讓社會、教育界、家長進行有效的推動和監督,順利、有序地實現既定的目標”(何少金,2011,頁 35)。從這兩位澳門教育界領袖的聲音,反映出澳門官民重視教育政策的對話,期經過官民的對話與溝通,建構澳門未來教育發展的共識,從而保證了相關教育政 策的有效推行。
 
范國睿、何穎(2009) 在談論內地《規劃綱要》的諮詢時曾指出:“政府主動問計於民,讓民眾這一最廣大也是最直接的教育政策利益相關人士,直接參與到政策的制定過程,闡述其觀 點、表達其訴求,能夠從更完整的視角獲得有關當前我國教育現狀和問題的更為真實、客觀的信息,也能夠從人民的智慧中獲得更多解決問題的啟發,從而進一步開 拓思路,提高政策的科學性”(頁7-8)。從學者對政策過程對話的分析,官民互動既是教育政策制定不可避免的路徑,也是有益教育決策的良方。為了反思香港 教育政策的發展成效,下文將整理十年來香港教育政策的發展,香港教育界對教育發展的評價,並借用學前教育學券政策去反映官民間互動的情況;期透過這篇文章 的分析展現出官民對話對制定教育政策的重要以促進香港教育的未來發展。
 
 
十年來香港的教育發展
 
面對全球經濟一體化和資訊科技的急速發展,香港在本世紀初規劃教育發展藍圖,提出因應知識生命週期的縮短,資訊科技又把世界空間縮減,社會環境產生了難以預 測的變化,為了使香港教育能追得上時代變化的需要,教統會規劃了香港教育制度改革的建議,推行了一個全面的教育改革。隨後的課程改革更成為了教育改革的焦 點;課程發展議會於2001年7月發表了《學會學習──課程發展路向》報告書,決定用10年時間全面改革中、小學課程,以向學生提供一個均衡 的新課程。下表一是這個世紀後香港的主要教育政策文件摘要,內容除了教育制度改革和課程改革之外,也有涉及語文教育、教師專業能力、學校評鑒和新高中學制 等教育發展的政策。可見,這十年間香港教育政策所涉及的範圍是廣泛和全面的。
 
表一:香港於新世紀後的主要教育政策摘要
年份
政策檔
2000年9月
《香港教育制度改革建議:終身學習‧全人發展》
2001年6月
《學會學習:課程發展路向》
2002年
《基礎教育課程指引 各盡所能、發揮所長(小一至中三)》
2002年9月
《香港學校表現指標》
2003年6月
《提升香港語文水準行動方案》
2003年11月
《學習的專業、專業的學習》
2004年9月
《善用資訊新科技 開拓教學新世紀》
2005年5月
《高中及高等教育新學制──投資香港未來的行動方案》
2005年12月
《檢討中學教學語言及中一派位機制報告》
2006年
成立教師工作委員會檢視教師壓力
2007年3月
《高中課程及評估指引(定稿)》
2008年9月
推行12年免費教育
2009年9月
第一批新高中學生,必修中英數和通識教育科
2010年9月
微調教學語言
2011年
經修訂後,政府落實中學自願優化班級計劃
 
在十年來的教育改革中,香港政府曾就課程改革作中期研究,有關報告“發現在2006/07 年度採用四個關鍵專案來促進學與教的中、小學數目分別是改革前的二倍和四倍以上”(教育局,2008,頁20);同時,這個調查亦發現大多數學生表示教師 已採用了更有效的學與教策略。從官方角度,香港的課程改革在學校是有進展和成效的。但另一方面,民間學者和教育團體卻對教改和課改有不少的批評,其中有學 者認為“現時教育政策的制訂者頗為深信經濟及監管的重要性,而忽視了學生及教師對新政策的認受性” (郭康健、陳城禮,2004,頁360);香港初等教育研究學會於2008年3月發表的研究亦發現:“小學同工在過去十年感受到教育當局較重視以商業原則 去規管教育”。從雙方的資料可看到香港教育界官民對教改和課改的評價有二分的局面;然而,正如黃勝利、刁文(2010)指出:“教改絕不只是教育部的事, 不應該由教育行政部門單方面說了算;如何將強大的社會壓力轉化為改革教育的實際動力,汲取全社會的資源和智慧,必須建立有效的公眾參與、公開討論的機制” (頁58-59)。因此若要讓香港教育得到健康的發展,促進官民在制定政策過程的對話看來是十分需要的。
 
 
香港教育界對教育發展的評價
 
“教育政策如同政府制訂的其他公共政策一樣,也是社會生活中各群體之間進行教育利益鬥爭與博弈的現實表達;從教育政策的制訂過程來看,政策問題的界定與政策方案的選擇就是社會各利益群體之間相互博弈與協調的過程”(劉 世清,2009,頁324)。重視不同持份者參與教育政策的討論,其實早在香港官方教改文件中已有提及,“單靠政府及社會上部分人士的參與絕對不足夠;要 實踐教育改革的願景,社會整體必須在實際行動上積極支持和配合”(教育統籌委員會,2000,頁127)。然而,若要民間對教育政策制定作足夠的參與,不 應規限民間在政策制定之前的諮詢;教育政策制度之後,官方也應繼續留意業界和學者對推行實況的回饋意見,這可確保教育政策的持續發展和達到政策的目的。 “反饋是在評價的基礎上產生的客觀判斷,它的使命是為了更好地推行既定的教育政策”(吳遵民,2010,頁39);因此,不時了解業界對教育政策的反饋意 見,已成為了各地教育政制決策和執行者的常態工作。
 
為了搜集中小學教師對新世紀後香港教育改革政策的回應,香港教育工作者聯會於2011 年5月向香港中小學發出邀請,讓校內教師參與“教師看近10年香港教育政策的優劣”問卷調查,來自75間中小學共1264位教師就過去十年香港教育發展作 出評價;“57%中小學教師不認同政府重視民間對教育政策的意見,而不認同政府教育政策是令人滿意的教師也有52%”(香港教育工作者聯會,2011)。 可見過半前線教師對香港官方的教育政策是持負面取向的。正如顏明仁(2010)引用張炳良的評論指出:“任何改革皆會觸動一些既有利益、容易引起爭議,但 正因如此,改革者尤須以‘煎小魚’的態度視之,不能急風暴雨地急於求成;改革能否竟其功,完全視乎‘被改革者’是否信服改革”(頁168)。故此,若要正 視香港官民對教育政策評價二分的情況,只能透過官民在教育政策過程的對話才有可能消減兩者的差距;而要做到官民在教育政策上有良性溝通和互動,起點在於教 育官員要持開放態度和積極聽取民間的意見。
 
香 港在過去十年最受人批評的教育政策是,小一學生生源不足所引起的教育問題;這與政府所定的教改和課改政策無關。由於通縮嚴重和政府收入減少,加上受到審計 署和議員的批評,當時的教統局無奈地提出要關閉成本高而效益低的學校。“令從業者不安和引起恐慌的原因是出生率低,引致小一學生急劇減少;而因收生不足而 聯繫到學校關閉,在2000至2006年約有110間小學被政府所關閉”(Mok,2007,頁201-202)。其影響之廣,連台灣學者黃 宗顯、劉健慧(2010)亦有同感,“教師的超額造成教師流失率的升高,顯現少子化大大衝擊香港的教育體系”(頁173)。與此同時,學者鄭燕祥 (2009)卻認為“在過去十年亞太地區國際性教育改革候群症和香港教育改革的樽頸效應下,使那些有興趣透過教育改革去推動教育發展與改革者學習到一個痛 苦的教訓”(頁65)。可見,香港教育政策大受批評的局限是與國際教育界大氣候有關,教育改革候群症是影響教改政策落實的一個原因,這是香港教育界官民不 能忽視的客觀事實。
 
 
官民對話個案的分享
 
為了深入討論香港教育政策官民對話的實況,筆者將在此部份介紹香港官民在過去幾年間爭議不斷的幼兒學券計劃。這個名為“學前教育學券計劃”是由2007-2008 學年開始實施,“每名就讀於非牟利幼稚園年滿2歲8個月的兒童,若學費水平不超過每年24,000元,半日制學童便可享有學券資助,學券須由有關的幼稚園 兌現”(教育事務委員會,2010)。這個計劃雖可以增加了政府對幼兒教育的承擔,並透過家長選校而改善幼兒學校的教育,但這政策一推出來便受到本土業界 的批評,黃慧玲(2008)指出“從表面上看,計劃引起變化只是一項教育資金的重新分配,但實際卻是這德政對香港學前教育界設下一個無形的枷鎖”(頁 40)。這個新教育政策最受人批評的是其所帶來的教育不公平。“香港政府推出學券制,強調要減輕家長的財政負擔,但推出政策同時,卻撤回原本對幼稚園的直 接資助,又在學費減免上訂出措施,令低收入家長不能受惠於學券;政策令弱勢社群得不到應有的支援,變相擴大貧富距”(劉燕琼,2010,頁17)。
 
“新政策推行至今已進入第三個學年,過程中衍生了不少爭駁,除了上述提及的問題外,其他情況諸如教師人手短缺、流動、流失和工作壓力等,均對幼兒教育專業的整個生態發展造成嚴重影響”(袁慧筠,2010, 頁11)。因這個學券計劃受到業界和學者的批評,立法會教育事務委員會專門把檢討學前教育學券計劃列入議程之內,30多個團體代表在2009年3月20日 會議上,要求教育當局盡早檢討學券計劃及提高學費減免上限以減輕有需要家庭的負擔;最後,教育事務委員會亦通過了議案,“促請政府即時成立包括業界及家長 代表的委員會,立即檢討幼稚園學費津助制度”(教育局,2009)。正如台灣吳清山(2007)指出: “教育行政機關研擬政策之目的,在於開創一個新的教育作為或解決教育的問題,所以必須隨時留意教育利害關係的人或學者專家針對個別教育問題討論” (頁190)。在強大的輿論壓力下,教育局決定提前檢討這個原定推行五年的計劃;經過了檢討工作小組的討論和分析後,教育統籌委員會於2010年底公佈檢 討報告,在提出了12個改善學券計劃建議的同時,學前教育學券計劃檢討工作小組亦總結了這個計劃:“自學券計劃推行以來,無論是讓更多幼稚園學童獲得政府 資助、提升幼稚園幼師和校長專業資格,還是透過質素保證機制及提高幼稚園運作透明以促進問責承擔等方面,均見到顯著進步”(教育統籌委員會,2010)。
 
 
官民對話的反思與前瞻
 
香 港學前教育學券計劃推出了雖只有幾年,但在官民對話和互動的過程中,這個教育政策得到了持續的優化和全面的檢討;縱然,在香港教育界仍有應否以十五年免費 教育代替這個學券計劃的爭議,但官方在過程中重視民間的聲音,既體現了教育政策的民主化,亦反映出官民對話能優化原有政策的貢獻。“對話帶來觀念的升華, 使領導者能以新的眼光來看待生活,看待人與人的關系,看待人與人的理解;我們要做的,就是要讓對話從潛意識中浮現出來,有意識地認識它和運用它,從而創建 和維繫人與人之間密切關系與深入理解”(希爾兹、愛德華兹,2009,頁15)。提倡教育政策的對話,目的是為了促進各持份者對教育政策的相 互理解;“能夠釐清不同群體的議論位置及立場,就能對其倡儀的政策意圖有更深徹的了解”(余惠冰,2010,頁25)。各持份者對教育政策意圖的充分理 解,為推行相關教育政策奠定了成功的基礎。
 
然 而,另一方面,香港官民卻仍對十年來的教育改革有二分的評價;這某程度上顯示了官方在教改政策制定後,未有持一個開放和包容的態度,去與教育團體和學者作 足夠的溝通和互動。正如內地比較教育專家指出教育宏觀決策的民主化過程,“給予執行者和利益相關者在教育宏觀決策過程中有充分的知情、參與和表決的權利, 有助於教育宏觀決策效益的提高”(周滿生,2009,頁315)。提倡教育政策過程對話的另一個原因,是因為制定教育政策的目 的,不是為了產生一個完美的教育政策,而是期望透過政策的推行去改善和提高教育;而要令一個教育政策有效地推行,各持份者對政策的支持和願意在有限資源中 尋求妥協可行的政策,是一個教育政策能成功推行的前題。正如香港教師中心主席黃金耀(2011)認為“不能再用固有的眼光和模式去看教育,應 當以更科學的規劃和更具創意的手法來推動發展,並配合更人性化的方案來實踐”(頁1)。環顧內地和澳門官方也日漸重視與民間在制定教育政策過程的對話,希 望香港教育的決策者和執行者,也會重視官民在教育政策制定過程的持續對話,以使香港教育未來發展得到更多滿意和果效。
 
 
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全文完

 

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